Desde la Columna
Guillermo Matamoros. Profesor e investigador de la ULead
De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, el modelo de gobernanza de las Asociaciones Público Privadas (APP) descansa sobre tres elementos básicos: el marco normativo que regula los supuestos de aplicación de esta figura, los procedimientos y trámites estandarizados para la gestión de proyectos de APP por parte de los actores encargados de dicha gestión, y la institucionalidad de las APP. Respecto a este último, se identifican tres tipos de actores clave:
- la Unidad de APP (el Consejo Nacional de Concesiones -CNC- en el caso de Costa Rica).
- la unidad de evaluación de riesgos (la Unidad de APP de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda)
- la unidad especializada en la ejecución y fiscalización de los contratos de APP (el órgano fiscalizador que por ley debe crear el CNC).
Esto plantea un reto en cuanto a la adecuada coordinación de estas instancias y del resto de instituciones que participan a lo largo del ciclo de desarrollo de un proyecto de APP. Por ello, acciones como las que están en discusión en la Asamblea Legislativa, bajo el expediente legislativo No. 21546, que otorga competencias en este tema a una Autoridad de Contratación Pública. Indudablemente, el resultado de esto será complicar aún más el direccionamiento de este tema.
Ya de por sí, la falta de liderazgo del CNC es una barrera para el desarrollo de estas figuras, por lo que tener una o dos instancias más direccionando es contribuir a profundizar la torre de Babel que ya existe en esta materia. No compliquemos, simplifiquemos, no hagamos las de siempre que cuando una cosa no funciona bien en nuestro país tratamos de resolverla creando una instancia paralela en vez de dar todos los recursos y tomar las acciones que se necesitan para desechar lo que no sirve y hacer algo bien hecho. No en vano tenemos 330 instituciones públicas.
Según el mismo BID, los modelos de gestión de las APP pueden ser centralizados o descentralizados, dependiendo que su gestión esté a cargo de una unidad especializada, o bien, de diferentes instancias del sector público que desarrollan por su cuenta iniciativas de APP. En el caso de Costa Rica se ha creado un modelo híbrido, ya que en función del tipo de proyecto y la instancia pública encargada de su operación, cualquier actividad a desarrollar mediante APP estará bajo la competencia del CNC, mientras que, en otros casos la responsabilidad primaria corresponde a la institución que opera el servicio asociado a la obra objeto de concesión, y la intervención del CNC solo se dará si suscribe un convenio con dicha institución, delegando esta la realización de parte o todo el proceso que involucra el desarrollo de proyectos de APP.
Dada la falta de liderazgo del CNC se ha empezado a dar una especie de huida de la preinversión y desarrollo de proyectos de concesión o APP desde el CNC hacia las mismas instituciones, desperdiciando la experiencia, “que mal que bien” ha cosechado el Consejo y que debería reforzarse dándole más protagonismo. Para ejemplo, lo que está pasando con el tren rápido de pasajeros, los estudios de factibilidad de JAPDEVA para dar en concesión una terminal de cruceros y una marina y otros casos. Esto es consecuencia de este modelo híbrido, donde para unas cosas el CNC sí es bueno, pero para otras no.
Otro tema relevante es la ubicación orgánica de la Unidad de APP. El CNC es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), lo que introduce un sesgo en cuánto a la percepción de los tipos de proyectos que pueden ser objeto de APP. Por eso no es de extrañar que los pocos proyectos que se han desarrollado en el país estén relacionados con el sector transporte: carreteras, puertos, aeropuertos, y más recientemente, ferrocarriles.
Hoy, más que nunca, es un imperativo impulsar otro tipo de proyectos como los de infraestructura social, cultural, tecnológica u otras que podrían desarrollarse mediante APP. Dada la realidad fiscal y las necesidades de los ciudadanos, resulta importante promover una estrategia cuyo objetivo sea impulsar espacios que permitan evaluar y proponer la incursión de las APP en sectores en los cuales, aún hoy día, no se ha logrado implantar este tipo de modelos de gestión de infraestructura y servicios públicos, como una modalidad que contribuya a la eficiencia de los servicios públicos prestados por las instituciones involucradas.
El alcance de esta iniciativa debería dirigirse al menos a los sectores de educación, salud, cultura y seguridad ciudadana, de manera que se pueda plantear una estrategia que involucre varias áreas:
- posicionar la importancia y oportunidades de las APP en proyectos de infraestructura social;
- valorar la capacidad institucional para asumir proyectos bajo esta modalidad, a través de la gestión propia o apoyada en el CNC;
- consolidar la viabilidad jurídica para aplicar esta figura a los servicios que prestan estas instituciones y la infraestructura que los soporta, tecnología, equipos, sistemas, y productos o bienes complejos;
- la gobernanza requerida para potenciar el desarrollo de APP de infraestructura social;
- y las capacidades requeridas para que el CNC lidere y facilite el desarrollo de estas iniciativas.
Estamos ante una encrucijada, seguir lamentándonos de lo que dejamos de hacer o hicimos mal, seguir viendo al privado como un enemigo de lo público y dejar que se caiga a pedazos lo que con tanto esfuerzo y visión construyeron nuestros abuelos y padres, o bien, tomar el control serio y responsable de este país construyendo una visión y futuro que nos ilusione a la mayoría y que nos permita volver a hacer de Costa Rica un país de oportunidades, formas de hacerlo sobran, lo que hace falta es compromiso y voluntad.
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